Kullanıcı Oyu:  / 0
En KötüEn İyi 

SAYIŞTAY YARGILAMASINDA GÖREVLİLERİN MALİ SORUMLULUKLARI *


Bilindiği üzere kamu harcama sürecinde önem taşıyan hususlardan birisi de yersiz veya fazla yapılan ödemelerden dolayı mali olarak sorumlu tutulacak kişilerin tespit edilmesidir. Bu konuda sorunu çözmesi belenen düzenleme ise, kamu mali sistemimizi düzenleyen 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunudur. Ancak anılan Kanun hükümlerine göre kamu zararının sonucu olarak ortaya çıkan mali sorumluluk hususunda süreçte görev alanlardan hangisinin sorumlu olacağı- mali saydamlığın bir gereği olarak görev, yetki ve sorumlulukların açıkça belirtilmesi gerektiği ifade edilmişse de - düzenlenmemiştir. 5018 sayılı Kanunun yürürlükten kaldırdığı 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunundan farklı olarak mali sorumluluk noktasında görevlilerin belirtilmemiş olması, uygulamada Sayıştay yargılamasında sıkıntı oluşturmaktadır. Dolayısıyla sorunun çözümü, Kanunda düzenleme olmaması nedeniyle sorumluları belirlemede görevli ve yetkili merci olan  Sayıştay Başkanlığına kalmaktadır.

Kanun tüm hükümleriyle genel yönetim kapsamında yer alan idarelerde 01.01.2006 tarihinden itibaren yürürlüğe girdiğinden dolayı, kamu idarelerinin 2006 ve 2007 hesaplarının yargılanmasına yeni başlanılmıştır. Dolayısıyla bu konuda Sayıştay Daire  Kararları da henüz oluşmamıştır. Ancak uygulamaya yön vermek için Sayıştay Genel Kurulu tarafından karar  alınmıştır.

Aşağıda bu karar çerçevesinde üst yönetici ve harcama yetkililerinin sorumluluklarıdeğerlendirilecektir.  

ÜST YÖNETİCİLERİN MALİ YÖNDEN SORUMLU OLUP OLMAYACAĞI İdarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve bu Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahallî idarelerde ise meclislerine karşı sorumlu olan üst yöneticilerin dorumlulukları hakkında anılan  Genel Kurul Kararına göre, ”üst yöneticilerin özel Kanunlardan doğan Sayıştaya karşı mali sorumlulukları olabileceği gibi, münferit bir olayda sorumluluklarına hükmedilmeleri de gerekebilir. Bu husus, meselenin Sayıştay yargısında görüşülmesi sırasında hükme bağlanacak bir konudur.

Dolayısıyla bu aşamada bir genelleme yaparak üst yöneticilerin, işlemlerin hukuka uygun olarak yürütülmesinden sorumlu olacakları ya da olmayacakları yönünde bir görüş belirtilmesi uygun bulunmamaktadır.”

Dikkat edileceği üzere Karara göre, üst yöneticilerin özel mevzuatlarındaki hükümler saklı kalmak üzere yapılan işlemlerden mali olarak sorumlu tutulabilmelerinin mümkün olduğu ifade edilmektedir.

Bilindiği üzere üst yönetimin Kanunun ifadesiyle üst yöneticilerin harcama sürecindeki rolü, ağırlıklı olarak ihale yetkilisi olarak sürece dahil olmak şeklindedir. Bu çerçevede kamu idarelerinin üst yöneticileri pozisyonunda olan müsteşarlar, belediye başkanları, rektörler, genel müdürler ile sayılan kişilerin yardımcıları 5018 sayılı Kanunun yürürlüğe girmesine kadar, 4734 sayılı Kanunun ihale yetkilisi olarak kendilerine verilen ihale komisyonlarını oluşturma, ihale komisyonları tarafından alınan kararları onaylama veya reddetme, idare adına sözleşmeleri imzalama ve sözleşmelerin devrinde izin verme gibi yetkileri kullanmışlardır. Ancak Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanununun yürürlüğe girmesiyle  birlikte, özellikle harcamaların harcama yetkililerince yapılacağının hükme bağlanması nedeniyle üst yönetimin ihale mevzuatından doğan bu yetkileri de tartışma konusu olmuştur.

5018 sayılı Kanun, harcama yapma konusunda yetkiyi analitik bütçe sınıflandırması da esas alınarak kurumsal düzeyin üç ve dördüncü düzeylerinde ödenek gönderilen birimlerin yöneticilerine (harcama yetkilileri) vermektedir. Bu noktada, örnek olarak genel bütçeli idare olan  bakanlıklarda bu yetkinin genel müdürler veya yetki devri yaptığı yardımcıları tarafından, belediyelerde ise hizmet birimlerinin başı durumunda olan daire başkanları veya müdürler tarafından yerine getirilmesi gerekmektedir. Dolayısıyla 4734 sayılı Kanun uygulamasında ihale yetkilisi olarak ihale talimatlarını veren, onay belgelerini imzalayan, ihale komisyonlarını teşekkül ettiren, ihale komisyonları tarafından alınan kararları onaylayan veya iptal eden, idare adına yüklenicilerle sözleşmeleri imzalayan fakat 5018 sayılı Kanun ile üst yönetici olarak tanımlanan kişilerin belirtilen yetkileri kullanması artık mümkün değildir. Anılan görevlerin  üst yöneticiye bağlı olarak çalışan ve kendilerine ödenek gönderilen birimlerin amirleri tarafından yerine getirilmesi gerekmektedir. İhale yetkilisi olarak bilinen kişilerin 5018 sayılı Kanun düzenlemesiyle birlikte harcama yapma yetkisi ortadan kalkmıştır.Kısaca 5018 sayılı Kanun, kendisine ödenek gönderilmeyen üst yönetici ve yardımcılarını harcama sürecinin dışına çıkarmıştır.  Kaldı ki üst yöneticilerin ihale yetkilisi olamamaları nedeniyle harcama sürecinin dışına çıkartılması anılan kişilerin ihale komisyonu üyesi olmasının da önünü kapatmaktadır.  Anılan Kararda özetle “Söz konusu ihalede ihale yetkilisi konumundaki “Fen İşleri Müdür Vekili”nin amiri konumunda bulunan Belediye Başkan Yardımcısının komisyon başkanı sıfatıyla imzasının bulunduğu bir karar karşısında; idare hukukunun genel ilkeleri ve Türk Kamu Yönetiminin işleyişi ile 657 sayılı Kanunun amir-memur ilişkilerini düzenleyen hükümleri göz önüne alındığında “objektif ve bağımsız” davranabilmesini zorlaştıracağı ve söz konusu görevlendirmenin doğru olmadığı, ihalenin sağlıklı bir şekilde yapılmasını ve sonuçlandırılmasını engelleyebileceği, ayrıca diğer idareler açısından da emsal teşkil etmesinin önüne geçilmesi bakımından söz konusu ihalenin iptal edilmesi gerektiği açıktır.” Hükümlerine yer verilerek üst yönetci yardımcılarının dahi ihalelere komisyon üyesi olarak katılmalarının mümkün olmadığı ifade edilmiştir.

Özetle, 01.01.2006 tarihinde  yürürlüğe giren ve mali yapımızda ciddi değişiklikleri de beraberinde getiren 5018 sayılı Yasa ile harcama süreci dışına çıkarılan üst yöneticilerin Sayıştay yargılamasında mali olarak sorumlu tutulmalarının mümkün olmadığı, bunun yerine hukuka uygun olmayan mali işlemlerden dolayı bulundukları kamu idarelerinin en üst yöneticisi olmaklarından dolayı idari açıdan sorumlu tutulabilecekleri  değerlendirilmektedir. Dolayısıyla harcama sürecinin dışında olan herhangi bir mali işlemde doğrudan rol almayan üst yöneticilerin mali anlamda -özel mevzuatlarından sorumlu olmadıklarının belirtilmemesi halinde- Sayıştay yargılamasında sorumluluklarının da söz konusu olmayacağı düşünülmektedir. Harcama sürecinin dışına çıkarılan üst yöneticilerin  mali süreçte gözetim ve izleme yükümlülükleri söz konusudur.

    
HARCAMA YETKİLİLERİNİN MALİ YÖNDEN SORUMLULUKLARININ SINIRI

Harcama yetkililerinin mali sorumlulukları konusunda anılan Genel Kurul Kararında “ ............ 5018 sayılı Kanunda, giderin yapılmasından ödeme aşamasına kadar tüm işlemlerin harcama yetkilisinin gözetim ve denetimi altında, onun emir ve talimatı ile yürütülmesi öngörüldüğünden, sorumluluk konusunda da harcama yetkilisi ön plana çıkmaktadır.

Kanunda harcama yetkilisinin, bütçeyle ödenek tahsis edilen her harcama biriminin en üst yöneticisi olarak tanımlanması, idari açıdan üst yöneticilere; hukuka uygunluk açısından da yetkili kılınmış mercilere hesap vermekle sorumlu olduğunu göstermektedir. Bu anlamda harcama yetkililerinin Sayıştaya hesap verme sorumluluğu bulunmaktadır

Bu konumda olan yöneticilerin, 657 sayılı Kanunun 10 uncu maddesinde belirtildiği gibi, amiri oldukları kuruluş ve hizmet biriminde kanun, tüzük ve yönetmeliklerle belirlenen görevleri zamanında ve eksiksiz olarak yapmaktan ve yaptırmaktan, maiyetindeki memurları takip ve kontrol etmekten görevli ve sorumlu tutulacakları da tabiidir.

Bu hükümler karşısında, bütçeden yapılacak harcamalar konusunda 5018 sayılı Kanunda öngörülen harcama sürecinde tek ve tam yetkili olan, giderin yapılmasına karar vermekten ödeme aşamasına kadar tüm işlemleri emir ve talimatı çerçevesinde yürüten ve maiyetindekileri ve onların eylem ve işlemlerini gözetmek ve denetlemekle yükümlü olan harcama yetkilisinin, Sayıştaya karşı hesap verme konusunda tam ve doğrudan sorumlu olduğu anlaşılmaktadır.

Bu nedenle, harcama yetkililerinin, harcama talimatlarının ve buna konu olan harcamaların bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygunluğundan sorumlu olduklarına oybirliğiyle,”  hükümlerine yer verilmektedir.

5018 sayılı Kanun hükümleri dikkatlice incelendiğinde harcama yetkililerinin sorumluluğu konusunda açık olan husus verilen harcama talimatlarının mali mevzuata uygun olmasından ibarettir. Nitekim Kanunun 32 nci madesine göre, harcama yetkilileri verdikleri harcama talimatının bütçe ilke ve esasları ile kanun, tüzük ve yönetmeliklere uygunluğu ve ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından dolayı sorumlu oldukları açıkça vurgulanmıştır. Dolayısıyla bir harcama yetkilisi ihaleli işlerle ilgili olarak onay belgesini ( harcama talimatı) imzalarken anılan belgenin mevzuata uygun olmasından doğrudan sorumlu olacaktır. Örneğin söz konusu işin en uygun ihale yöntemiyle karşılanması veya ihtiyacın en uygun zamanda yapılmasının temin edilmesi veya söz konusu işin kendisine verilen yetki içinde ödeneğinin varlığını aramak zorundadır. Tüm bunlar da harcama talimatında yer alan hususlardır. Bunların dışında harcama talimatı verildikten sonraki ödeme anına kadar süreç içinde görev aldıkları durumlar hariç yapılan harcamanın mali mevzuata uygun olmasını beklemek Kanunun öngörmediği bir sorumluluk türüdür.

Özetle harcama yetkililerinin sorumluluğu verdikleri harcama talimatlarının mali mevzuata uygunluğu ile sınrlı olduğundan harcamanın mali mevzuata uygunluğu konusunda harcama yetkililerini sorumlu tutmak doğru bir yaklaşım tarzı değildir. Harcamanın mali mevzuata uygunluğuından dolayı sorumluluk  İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esasların 12 nci maddesine göre ödeme emri belgesini düzenleyen gerçekleştirme görevlisinindir.


SONUÇ

1050 sayılı Kanunu yürürlükten kaldırararak Devlet tanımı içerisine giren kamu idarelerinin büyük bir kısmında uygulamaya başlanan 5018 sayılı Kanun, kamu mali yönetimi ve denetim sistemimizde önemli sayılabilecek değişiklikleri de beraberinde getirmiştir. Bütçenin hazırlanması, uygulanması ve denetiminde kamu idarelerini sistemin içerisine sokan, kapsam dahilindeki idarelerin dış denetiminde Sayıştayı tek başına yetkili kılan, klasik gider sürecini bir kenara bırakarak sorumlukları bütçenin sahibi olan idarelere bırakan Kanun, ne yazık ki mali sorumluluk konusunda çok da açık ve belirleyici davranmamıştır.  Bu belirsizlik de ister istemez Sayıştayın kararları ile giderilmeye çalışılmaya başlanılmıştır. Bu çerçevede Sayıştay tarafından Genel Kurul Kararı alınmıştır. Anılan Kurul Kararını Kanun hükümleri çerçevesinde değerlendirdiğimizde, müphem pek çok konuya kamuoyunun beklentisi doğrultusunda açıklama getirilmiştir.  Ancak özellikle harcama sürecinin dışında tutulan üst yöneticilerin ilgili mevzuatındaki özel düzenlemeler hariç duruma göre mali yönden sorumlu tutulacağının belirtilmesi, yapılan harcamanın mali mevzuata uygun olmamasından dolayı harcama yetkililerinin gerçekleştirme görevlileriyle sorumlu tutulacağının açıklanmasının Kanun hükümleri çerçevesinde yeniden değerlendirilmesi gereken konular olduğu düşünülmektedir.

 

* Yaklaşım Dergisinin Kasım-2007 sayısında (e-yaklaşım) yayımlanmıştır

http://www.yaklasim.com/mevzuat/dergi/makaleler/20071110202.htm
 

 

   

   
© H.Bayram ÇOLAK