Kullanıcı Oyu:  / 0
En KötüEn İyi 

5018 SAYILI KANUN SONRASI İHALE MEVZUATIMIZDA NELER OLDU? *


   10.12.2003 tarihinde kabul edilen ve 2006 mali yılı başından itibaren uygulanmaya başlanan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun ana argümanlarından birisi de, bütçe sahibi ve uygulayıcısı kamu idarelerinin performans ve verimliliğini ölçmeye yönelik olarak bütçe hazırlanması ve uygulanmasında ilgili kamu idarelerinin yetkili ve sorumlu olmalarının sağlanması gelmektedir. Bu bağlamda öngörülen bu ilkeler doğrultusunda mali mevzuatımız ile ilgili diğer Kanunlarda da düzenlemeler ve değişiklikler yapılmıştır. Düzenleme yapılan Kanunlardan birisi de, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunudur.

    5018 SAYILI KANUNUN GETİRDİKLERİ
    5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun mali sistemimize getirdiklerini ana başlıklar itibariyle  aşağıda  belirtildiği şekilde özetlemek mümkündür:

1- Genel yönetim olarak adlandırılan kamu idareleri kapsama alınarak bütçe hakkının kapsamı genişletilmiştir.
Kanunun kapsama aldığı idareler uluslararası standartlara ve yaklaşımlara uygun olarak genel yönetim olarak belirlenmiştir. 5018 sayılı Kanunun getirdiği en büyük değişikliklerden birisi Kanunun kapsamı ile ilgili olarak getirilen düzenlemedir. Kapsam maddesini düzenleyen ikinci maddesi incelendiğinde Kanunun, Devlet kavramını çok geniş değerlendirmek suretiyle bir belirleme yaptığı görülmektedir..

     5018 sayılı Kanun ile istisna hükümleri hariç kapsam çok geniş tutulmuş, uluslararası standartlara ve yaklaşımlara uygun olarak Kanunun kapsamı  genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri (kısaca genel idare) olarak öngörülmüştür. Genel yönetim kapsamındaki idareler de kendi aralarında üçlü bir ana ayrıma tabi tutulmuştur. Yapılan ayrıma göre genel yönetim kapsamındaki idareler;

1-Merkezi yönetim kapsamındaki idareler
a-Genel bütçeli idareler
b-Özel bütçeli idareler  ve
c-Düzenleyici ve denetleyici kurumlar   
2-Sosyal güvenlik kuruluşları
3-Mahalli idareler

olarak sınıflandırılmış ve genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin mali yönetim ve kontrol işlemlerinin Kanun kapsamında  olduğu açıklanmıştır. Aynı şekilde Avrupa Birliği fonları ile yurt içi ve yurt dışından kamu idarelerine sağlanan kaynakların kullanımı ve kontrolü de uluslararası anlaşmaların hükümleri saklı kalmak kaydıyla, Kanun hükümlerine tabi tutulmuştur.

Buna karşılık Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası ile kamu iktisadi teşebbüsleri ve kamuya ait şirketler Kanun kapsamı dışında tutulmuş; mali özerkliklerinin korunması amacıyla düzenleyici ve denetleyici kurumların (Sermaye Piyasası Kurulu, RTÜK, Telekomünikasyon Kurumu, Kamu İhale Kurumu, Rekabet Kurumu) Kanunun sadece belirli maddelerine tabi olmaları hükme bağlanmıştır.

2- Hesap verme ve mali saydamlık güçlendirilmiştir.
Kanunun özellikle vurguladığı hususlardan birisi  de, kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve mali saydamlığı sağlamaktır. Bu doğrultuda kanunun genelinde belirtilen mekanizmaları sağlayacak düzenlemelere yer verilmiştir.

3- Bütçenin hazırlanması ve uygulanması sürecinde kamu idarelerinin inisiyatifi artırılmıştır.  
İdarelerin yönetim sorumluluğu çerçevesinde mali yönetim ve kontrol idarelere verilmiştir. Oluşturulan yapıda;
     -Bütçelerin siyasi sorumlusu bakan ile belediye başkanı ve
     -İdari sorumlusu müsteşar, belediye başkanı olup;
     -Harcamalarda harcama yetkilisi,
     -Mali yönetim ve kontrolde mali hizmetler birimi,
     -Muhasebe hizmetlerinde ilgili idareler
     -Ön mali kontrolde ilgili idareler ( Sayıştay ve Maliye Bakanlığı dışında)
sorumlu tutulmuşlardır.

4- Harcama sürecinde yetki ve sorumluluk dengesi   kurulmuştur.
Kanunla birlikte harcama sürecinde rol alan görevliler belirlenerek her görevlinin yetki ve sorumluluğu mümkün ölçüde açıklanmaya çalışılmıştır.

     5- Çok yıllı bütçeleme ve performans esaslı bütçelemeye geçilmiştir.
1050 sayılı kanunda öngörülen yıllık bütçeleme uygulamasından vazgeçilerek üç yıllık bütçeleme anlayışına geçilmiş, ayrıca birimlerin ve başı durumundaki yöneticilerin performansına ilişkin esaslar getirilmiştir.
Kanunun uygulanması ile birlikte yıllık bütçe uygulamasından vazgeçilerek çok yıllı bütçelerin hazırlanması ve uygulanması hedeflenmektedir. Kanunun 13,17 ve 18’inci maddelerinde,  genel idareye dahil kamu idarelerinin son iki yıla ait bütçe gerçekleşmeleri ile izleyen iki yıla ait gelir ve gider tahminlerinin Merkezi İdare Bütçe Kanununun ekinde yer alması esası getirilerek gelir ve gider tekliflerinin stratejik planlarıyla uyumlu olacak şekilde çok yıllı bütçeleme anlayışı içerisinde hazırlanması gerektiği hükme bağlanmıştır.

6- Kamuda muhasebe birliği sağlanmıştır.
Kanunun kapsamına aldığı genel yönetim kapsamındaki idareler için çerçeve hesap planının hazırlanması görevi Maliye Bakanlığına verilmiş, kapsam dahilindeki idarelere anılan hesap planı çerçevesinde muhasebe ve hesap planlarını hazırlama görevi verilmiştir. Böylelikle kamuda standart bir muhasebe uygulaması başlatılmıştır.

     7- Mali istatistiklerin düzenli yayımlanması sağlanmıştır.
Düzenleme ile merkezi yönetim kapsamındaki idarelere ait mali istatistiklerin aylık, genel yönetim kapsamındaki idarelere ait mali istatistiklerin üçer aylık dönemler itibariyle Maliye Bakanlığınca yayımlanması esası getirilmiştir.
 
     8- Denetim, iç denetim ve dış denetim olarak yeniden düzenlenmiştir.
Denetimlerde standart sağlamaya yönelik olarak denetimin iç denetçiler tarafından yapılacak iç denetim ve Sayıştay Başkanlığınca yapılacak dış denetim olarak ikili bir ayrıma tabi tutulması öngörülmüştür.

     9- Sayıştay’ın denetim alanı sayı ve tür olarak artırılmıştır.
Kanun Sayıştay Başkanlığını dış denetimden sorumlu tek birim olarak öngörmüş, aynı zamanda Sayıştay’ın denetim alanı gerek nicelik gerekse nitelik olarak artırılmıştır.


5018 SAYILI KANUN İHALE MEVZUATINDA NELERİ DEĞİŞTİRDİ?
5018 sayılı Kanunun yürürlüğe girmesiyle birlikte ihale mevzuatında yapılan değişiklikler ya Kanun değişikliği şeklinde meydana gelmiş, ya da 5018 sayılı Kanunun öngördüğü kavramlar çerçevesinde İhale Kanunundaki uygulamaların gözden geçirilerek yeniden değerlendirilmesi şeklinde cereyan etmiştir.

1- İhale Yetkilisi Olan Üst Yöneticilerin İhale Sürecinin Dışına Çıkarılması
5018 sayılı Kanunun yürürlüğe girmesiyle birlikte uygulamada ön plana çıkan en önemli değişiklik, ihale yetkilisi olarak görev yapan kamu idare üst yöneticilerinin bu yetkilerinin ortadan kalkarak yetkinin tamamen üst yöneticilerin hiyerarşik olarak altında  bulunan ve harcama yetkilisi olarak tanımlanan ve kendilerine ödenek gönderilen birim amirlerine geçmiş olmasıdır.

Bilindiği üzere 5018 sayılı Kanuna göre ihale mevzuatında ihale yetkilisi olarak görev yapan müsteşar, belediye başkanı, rektör gibi yönetim kademesinde bulunan kişiler ile yardımcıları üst yönetici ve yardımcısı olarak tanımlanmıştır. Diğer taraftan aynı  Kanunla birim amirleri olarak görev yapan ve yukarıda belirtilen üst yönetim kademesindekilerin hiyararşik olarak astı durumunda olan daire başkanı, müdür gibi kişiler ise birimlerin performans ve verimliliğini ölçme noktasında harcama yetkilisi olarak tanımlanarak kendilerine ödenek gönderilmeye başlanmıştır. Üst yönetici ve harcama yetkilisi kavramlarının 5018 sayılı Kanunla mali literatürümüze girmesi ihale yetkilisinin kim olacağı tartışmasını da beraberinde getirmiştir.
4734 sayılı Kanunun 4’üncü maddesine göre ihale yetkilisi; idarenin, ihale ve harcama yapma yetki ve sorumluluğuna sahip kişi veya kurulları ile usulüne uygun olarak yetki devri yapılmış görevlilerini ifade etmektedir. Dolayısıyla  ihale yetkilisi olacak kişilerin bu görevleri yerine getirebilmelerinin iki şartı bulunmaktadır: Bunlardan birincisi, anılan kişilerin ihale yapma yetkisinin bulunması, diğeri de harcama yapma yetkisinin bulunmasıdır. Konu bu açıdan değerlendirildiğinde örnek olarak daha önceleri genel bütçeli idarelerde kurum üst yöneticileri olan müsteşar, müsteşar yardımcıları, mahalli idarelerde belediye başkanı veya vali veya yardımcısı tarafından yerine getirilen ihale yetkililiği görevinin 5018 sayılı Kanun sonrasında mümkün olmadığı görülecektir. Şöyle ki,
5018 sayılı Kanun harcama yapma konusunda yetkiyi analitik bütçe sınıflandırması da esas alınarak kurumsal düzeyin üç ve dördüncü düzeylerinde ödenek gönderilen birimlerin yöneticilerine vermektedir. Bu noktada, örnek olarak genel bütçeli idare olan  bakanlıklarda bu yetkinin genel müdürler veya yetki devri yaptığı yardımcıları tarafından, belediyelerde ise hizmet birimlerinin başı durumunda olana daire başkanları veya müdürler tarafından yerine getirilmesi gerekmektedir. Dolayısıyla 4734 sayılı Kanun uygulamasında ihale yetkilisi olarak ihale talimatlarını veren, onay belgelerini imzalayan, ihale komisyonlarını teşekkül ettiren, ihale komisyonları tarafından alınan kararları onaylayan veya iptal eden, idare adına yüklenicilerle sözleşmeleri imzalayan fakat 5018 sayılı Kanun ile üst yönetici olarak tanımlanan kişilerin harcama yetkilisi olarak harcama talimatı vermesi veya ihalelere onay vermesi, komisyon kararlarını onaylaması veya onaylamaması, idare adına sözleşmelere imza koyması artık mümkün değildir. Anılan görevlerin artık üst yöneticiye bağlı olarak çalışan ve kendilerine ödenek gönderilen birimlerin amirleri tarafından yerine getirilmesi gerekmektedir. İhale yetkilisi olarak bilinen kişilerin 5018 sayılı Kanun düzenlemesiyle birlikte harcama yapma yetkisi ortadan kalkmıştır. Bakanlar gibi üst yöneticiler de ihale sürecinin   dışında bırakılmışlardır. İhale sürecinde üst yöneticilerin doğrudan bir görevi bulunmamaktadır. Yüklenmeye girişilmesi  ve ödetme işlemleri harcama yetkililerine bırakılmıştır. Yeni sistemde ihale yetkilisi olan kişiler harcama yetkilisi olarak tanımlanmış kişilerdir. Üst yöneticilerin  mali süreçte gözetim ve izleme yükümlülükleri söz konusudur.
 Özellikli Durumlar
Her ne kadar üst yöneticiler ihale yetkilisi olmadıklarından dolayı harcama sürecinin dışında olsalar bile bazı durumlarda üst yöneticileri ihale süreci dışına çıkarmak mümkün değildir. Bu durumun bazı istisnaları söz konusudur:

İhale yetkilisinin ilgili mevzuatında özel olarak belirlendiği hallerde harcama yetkililerinin ihale yetkilisi olmaları mümkün değildir. Eğer kamu idarelerinin tabi oldukları yasal düzenlemelerde ihale yetkilisi olarak 5018 sayılı Kanunda tanımı yapılmış üst yöneticiler  belirtilmiş ise bu takdirde harcama yetkilisi olan kişilerin ihale yetkilisi olmaları mümkün değildir.
 Teşkilat ve personel gibi yetersizliklerin olduğu idarelerde üst yöneticilerin harcama yetkilisi olmaları ise mümkündür. 5018 sayılı kanunun 31’inci maddesinde de belirtildiği üzere,     teşkilât yapısı ve personel durumu gibi nedenlerle harcama yetkililerinin belirlenmesinde güçlük bulunan idareler ile bütçelerinde harcama birimleri sınıflandırılmayan idarelerde harcama yetkisi, üst yönetici veya üst yöneticinin belirleyeceği kişiler tarafından; mahalli idarelerde İçişleri Bakanlığının, diğer idarelerde ise Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine yürütülebilir. Bu takdirde üst yöneticilerin harcama yetkilisi, dolayısıyla ihale yetkilisi olmaları mümkündür.
 Diğer bir özellikli durum üst yöneticinin onayının alınmasının zorunlu olduğu hallerdir.   İlgili mevzuatı uyarınca, bakan, üst yönetici, yetkili kurul, komisyon ve benzeri yetkili kişi veya kurulların önceden izin veya onayına tabi tutulmuş olan ve sonucunda mali işlem yapılması gereken hallerde, söz konusu izin veya onaylar harcama süreci başlamadan önce alınacaktır.

     Son olarak; yukarıda belirtilen hususların varlığı söz konusu olmasa bile iç kontrol ve ön mali kontrol alanındaki gözetim görevi çerçevesinde, bakan ve üst yöneticiler, bazı mali  işlemleri,  işlem sürecine başlanılmadan önce ön izinlerine  tabi tutabilir. Bu çerçevede örnek olarak belli tutarı aşan ihalelere başlanmadan önce üst yöneticiden izin almak zorunlu tutulabilir.

     Tüm bu hususlar tartışılırken belli sınırlar içinde kalındığından da haberdar olunması gerekmektedir:
 Bunlardan birisi, üst yönetici ve yardımcılarının ihale yetkilisi olmalarını sağlamak amacıyla harcama yetkilisi olmalarının, daha doğrusu harcama yetkisinin kendilerinde toplanmasını sağlayarak harcama yetkilisi olmalarının  mümkün olmadığıdır. Harcama yetkilisinin  üst yönetim kademesinde birleştirilmesi durumlarında, üst yönetici veya yardımcıları uhdesinde harcama yetkisinin birleştirilmesi mümkün değildir. Dolayısıyla  üst yönetici ve yardımcılarına  harcama yetkisinin birleştirilmesi suretiyle  harcama yetkisi verilemez.  

2- Maliye Üyelerinin Komisyon Üyesi Olma Zorunluluklarının Kaldırılması
Yukarıda da bahsedildiği üzere 5018 sayılı Kanunun öngördüğü temel anlayışlardan birisi de kamu idarelerinin bütçe uygulama sürecinde inisiyatif sahibi olmalarının önündeki engellerin kaldırılmış olmasının sağlanmak istenmesidir. Bu çerçevede gerçekleştirilen ihalelerin de tamamen ilgili idarenin personeli tarafından yapılıp sonuçlandırılması yani dışarıdan eleman takviyesi olmadan işlerin sonuçlandırılması gelmektedir.
Belirtilen açıklama, özellikle muhasebe hizmetleri Maliye Bakanlığı tarafından yürütülen idarelerde önemli sonuçlar doğurmuştur. Düzenleme ile genel bütçeli idarelerde komisyona katılımı zorunlu olan maliye üyelerinin komisyon üyesi olma şartı 5018 sayılı Kanunda değişiklik yapan 5436 sayılı Kanunla  ortadan kaldırılmıştır.
Kanunun 6’ncı maddesine göre ihale yetkilisi, biri başkan olmak üzere, ikisinin ihale konusu işin uzmanı olması şartıyla, ilgili idare personelinden en az dört kişinin ve muhasebe veya mali işlerden sorumlu bir personelin katılımıyla kurulacak en az beş ve tek sayıda kişiden oluşan ihale komisyonunu, yedek üyeler de dahil olmak üzere görevlendirir. Dolayısıyla ihale komisyonlarına maliye üyesi yerine mali veya muhasebe işlerinden sorumlu üyenin katılması yeterlidir. Kamu idarelerinin yapacakları ihalelere Maliye Bakanlığı temsilcisinin katılımının sağlanması yönünde bir zorunluluk söz konusu olmayıp bunun yerine muhasebe veya mali işlerden sorumlu bir üyenin katılması yeterlidir.

 

* Yaklaşım Dergisinin Ekim-2007 sayısında yayımlanmıştır
 

 

   

   
© H.Bayram ÇOLAK